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环境公共决策中公众参与问题研究

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环境公共决策中公众参与问题研究

——以广东番禺垃圾焚烧事件为例

 

 

王颖

 

摘要  公共决策是政府提供公共服务和实施管理的主导方式,公共决策过程有无公众参与,是否符合社会公众的利益诉求,决定着公共决策是否具有公共性、合法性与实施的可行性。作为涉及人的生存和发展的环境公共决策,越来越多地激起公众关注和参与的热情,但其中却存在着一系列障碍性因素。本文以广东番禺垃圾焚烧事件为例,深层次剖析环境公共决策中公众参与存在的问题,并提出相应的对策建议。

关键词 公共决策,公众参与,广东番禺垃圾焚烧事件

 

A Research on Public Participation in

Environmental Public Policies Decision:

A Case Study on Waste Incineration in Panyu of Guangdong Province

Wang Ying

 

Abstract Public policies decision is a predominant way for the government to provide public services and the management. There is no public participation in public policies decision-making process, whether conforms to the interests of the public, that determines the public nature, legitimacy and feasibility of implementation of the public policies decision. As environmental public policy related to human survival and development, more and more aroused the public attention and participation enthusiasm. But there are a series of barrier factors. In this paper, I choose waste incineration in Panyu of Guangdong province as an example, deeply analyze the problems of public participation in environmental public policies decision, and put forward the corresponding countermeasure proposal.

Key Words Public policies decision, Public participation, Waste incineration in Panyu of Guangdong province

 

  研究源起

 

(一)问题的提出

200924日,广州市政府在《关于番禺区生活垃圾焚烧发电厂项目工程建设的通告》中宣布,“番禺区生活垃圾焚烧发电厂项目是广州市重点建设项目,位于番禺区大石街会江村与钟村镇谢村,计划于2010年建成并投入运营。”[1]消息传出后,立刻引起了公众强烈的讨论,特别是周边居民强烈反对这个项目上马,并且通过QQ群、网络论坛、拟定意见书、“散步”请愿等积极表达利益诉求。公众的广泛关注与参与造成了这次环境公共决策的政府信任危机。在这次事件中,居民之所以强烈表示反对,除担心垃圾焚烧时产生的二恶英、灰尘、臭味等对身体健康造成影响原因外,其更深层次的原因在于对政府撇开公众,单独作出环境公共决策的做法不满。在本事件中,政府明显从决策制定的开始就低估了公众的力量,并在决策执行过程中排斥公众参与,结果是公众对政府的决策表现出强烈的不接受和抵抗。如何使公众有序、有效地参与到政府环境公共决策中来,成为政府必须认真思考的问题。这个案例为我们研究环境公共决策中公众参与问题提供了很好的研究素材。

 

(二)研究背景

在现代社会,公众参与公共决策是民主行政的逻辑起点和核心内容,是衡量政府管理水平的重要指标。公共决策是政府实施管理和提供公共服务的最基本的工具,它既是政府公共管理活动的起点,又是政府履行各项职能的基础。美国学者科恩认为:“民主决定于参与,即受政策影响的社会成员的参与决策。”[2]公众参与是民主政治的核心问题之一,参与的程度与效果直接关系到公共政策的科学性、民主性和合法性价值的实现。党的十七大报告提出“增强决策透明度和公众参与度,制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”[3]。对于公共决策中的公众参与,特别是涉及本文所研究的环境公共决策,我国也作出了相应的法律和规范性文件等规定(见表1)。

 

 

 

1 重要的环境公共决策

宪法

《中华人民共和国宪法》第二条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。” [4]

相关法律

《中华人民共和国环境影响评价法》第五条规定:“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。” [5]

其他规范性文件

《环境影响评价公众参与暂行办法》(环发〔200628号)第十二条规定:“建设单位或者其委托的环境影响评价机构应当在发布信息公告、公开环境影响报告书的简本后,采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式,公开征求公众意见。” [6]

 

环境公共决策涉及人的生存和发展,与社会公众的切身利益密切相关。所以,作为利益相关公众不可能消极被动地接受政府环境公共决策的控制和规范,他们会通过一定的渠道,以自己特定的方式,参与和影响环境公共决策的制定和执行。现实中环境公共决策中频繁的公众参与实际上已成为政府决策者在推行决策科学化、民主化时不得不面临的困境。一方面公众参与政策制定有民主政治价值观的支撑和政策法规的规定,另一方面决策者也对越来越频繁的公众参与重视起来。近几年出现的“厦门PX化工项目”流产、“广东番禺垃圾焚烧发电厂”搁浅,是环境公共决策中影响较大的个案,这些决策个案体现了政府管理者面临着如何在满足决策民主化要求和广泛的公众参与情景下制定出高质量的环境公共政策的困境。要解决这一困境,需要从理论和实践上来探讨环境公共决策中公众参与存在的问题,进而寻求解决之道。

 

  文献综述

 

(一)相关概念界定

1.公共决策

决策的概念有广义和狭义之分,“广义的决策是指人们为实现一定目标所做的决定,而狭义的决策是指人们为实现某种特定的目标,通过各种科学的理论和方法系统地了解并分析主客观条件,在掌握客观规律的基础上,提出各种行动方案并从中选取最优方案的整个活动过程” [7]

所谓公共决策,是指公共组织特别是政府根据特定时期的目标,在法定的权力和职责范围内,在履行政府管理职能的过程中,针对所面临的相关问题制定行动方案和行动准则并作出决策,以实现公共利益的活动。公共决策的主体是包括国家、行政管理机关和社会团体在内的公共组织,它们拥有对社会资源和社会利益进行权威分配的社会公共权力。公共决策的客体主要包括直接客体和间接客体两种,直接客体指政府所要处理的各种社会问题,间接客体是指受政府决策规范、管制、调节和制约的目标群体。[8]

2.公众参与

公众参与是一个不断发展和完善的概念,关于公众参与的概念还没有形成明确一致的定义。俞可平教授是比较早就涉足公众参与研究的学者,他认为,公民参与又称公共参与、公众参与,就是公民试图影响公共政策和公民生活的一切活动。[9]王锡锌教授对公众参与的定义是:在行政立法和决策过程中,政府相关主体通过允许、鼓励利害关系人和一般社会公众,就立法和决策所涉及的与利益相关或者涉及公共利益的重大问题,以提供信息、表达意见、发表评论、阐述利益诉求等方式参与立法和决策过程,并进而提升行政立法和决策公正性、正当性和合理性的一系列制度和机制。[10]

本文关注的是地方政府公共决策中的公众参与,在借鉴和参考学者们的观点之上,笔者对公众参与的概念做出限制性的界定,即公众参与是指公民通过各种有效的途径,直接或间接参与政府制定公共政策的过程中去,在关系到他们切身利益的政府公共决策过程中,充分表达他们的利益诉求,对政府公共决策产生有效的影响。这里指的公众参与的主体既包括个体公民,也包括由公民组成的团体组织,如利益团体、非政府组织、社区等;公众参与的客体是政府公共决策。公众参与的途径主要包括两种:制度化参与途径和非制度化参与途径,当公民不能通过制度化参与途径达到既定目的时,就会选择借助一些非制度化的参与途径作为补充,两者共同构成公众参与的一般形态。

 

(二)理论基础

1、协商民主理论

1980年约瑟芬·贝斯特在《协商民主:共和政府的多数原则》中首次提出协商民主,认为所有受到政策影响的公民或他们的代表都应该能够参与集体决策。协商民主的核心是强调公民在平等、理性基础上通过对话达成共识、形成公共决策和进行治理。[11]作为一种民主理论,协商民主对公众参与政府环境公共决策的理论价值表现在以下几个方面。

第一,协商民主能够通过讨论、审议等过程促进环境公共决策的合法化。环境公共决策的形成是平等的公民及其代表共同讨论和协商的过程,受环境公共决策影响的公众其利益诉求可以得到充分表达,并在公共理性基础上形成共同利益,进而使环境公共决策得到公众的普遍认可和支持。

第二,协商民主有助于培养和维护理性参与的公民精神。协商民主能够促进环境公共决策中多元利益群体间的沟通和理解,通过公开的对话交流和协商协调,使不同的利益群体出现并维持相互理解的状态,为持续性合作建立信任基础。

第三,协商民主有助于规范环境公共决策中政府的行为。协商能集思广益,整合优化不同群体的社会知识;使政府决策过程透明和负责,保障公众有效地监督和制约政府机构,从而使政府履行其应尽的责任。

2、治理与善治理论

所谓治理是指“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或者以为符合其利益的非正式的制度安排”[12] 。我国学者陈振明把治理的多种定义归结为“政府管理、公民社会、政府与公民社会合作等三种途径。”[13]从政府与公民社会合作的途径来看,政府、非政府组织以及个体公民等多元治理主体为实现与增进公共利益,彼此相互依存,共同分享公共权力、管理公共事务。与国家失效和市场失效一样,治理在实施过程中也存在着失效的可能,于是学者们便相应地提出了“良好的治理”或“善治”理论。俞可平教授认为,善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态。[14]治理和善治理论对公众参与政府环境公共决策的理论价值表现在以下两个方面。

第一,政府并非环境公共决策合法权力的唯一源泉,社会组织和公民也可以成为决策的主体,他们在共同的目标下参与到环境公共决策过程中,共同承担治理责任。

第二,通过政府与公民社会合作的方式来达到环境善治目标。治理强调自上而下的管理和自下而上的参与相结合,政府应与受政策影响的利益相关组织和公众通过协商、妥协等方式来实现环境公共决策的科学性和民主性。

 

 

三 案例分析:广东番禺垃圾焚烧事件

 

(一)案例简述

在广东番禺垃圾焚烧事件中,从公众参与的过程来看,经历了以下五个阶段:公众参与缺失阶段、公众关注阶段、公共危机阶段、公众参与与协商阶段、政府回应协商阶段。

 

(二)案例述评

在广东番禺垃圾焚烧事件中,公众理性维权、官民良性互动达到前所未有的程度,创下了公众民主参与环境公共决策的典范。这其中起决定因素的有城市精英的理性维权行为、网络及信息的自由传播以及地方政府的民主理性、开明和高容忍度的应对模式。但其中也反映出了一些我国公众参与环境公共决策的普遍、根深蒂固的障碍性因素。

首先政府决策征询民意不够。政府在决策之前并未充分征求公众的意见,也未让公众参与到公共决策的制定过程中。在决策过程中,决策权力基本掌握在政府部门手中,决策在封闭的行政层级系统内部自主运行。决策者倾向于将垃圾焚烧发电厂的建设看作是一项技术性、科学性的事务,在发电厂的选址、焚烧技术的选用、二恶英气体的控制、发电厂与周边环境的安全间距等问题的抉择上,仅仅强调部门专家的意见,在这些问题上未能开放给公众进行参与,没有与公众及其代表进行协商取得共识。而且在事件初期对公众表达的利益诉求置之不理,消极回应,甚至屏蔽民意坚持将政府决策贯彻执行。可见,我国地方政府在环境公共决策中吸纳公众参与意识的薄弱,公众参与环境公共决策的机制还有待于完善。

其次,政府决策信息不公开。番禺垃圾焚烧项目自2004年确定地址、2006年确定审批、2009年开始征地,直至20099月公众从网络、媒体中得知番禺要建垃圾焚烧发电厂之前,政府没有情况通报,没有听证,甚至电厂所在的会江村村民也大多不知道有该项目的存在。可见,政府决策时没有与受影响最直接的公众进行沟通交流,且在事件过程中,居民在“江外江”网络论坛上传的视频和照片也被删除。当地政府不但对决策的政务信息不公开,还采取措施进行封锁,严重忽视公众的知情权。

再次政府在应对公众参与环境公共决策中策略和技能的缺失。从番禺垃圾焚烧事件的进程来看,初始阶段政府部门完全独占决策权力,决策在封闭的行政层级中运行;公众参与的压力迫使政府部门有限度地回应公众参与,在环境评价环节引入公众参与;然而,在公众参与持续施压的情况下,政府部门则采取更大程度与公众分享决策权力的策略,允诺“若环评不过关、大多数市民反对该项目不会动工” [15] ,直至最终让公众掌握决策权力,采取公众投票方式决定项目选址。从决策的初始阶段完全屏蔽公众参与,到最后完全将决策责任和权力交由公众来执行,从一个极端跨越到另一个极端,突出暴露了政府及其部门在环境公共决策认知上的幼稚和应对公众参与上的策略与技能的缺失。

最后,还有我国环境公共决策中公众参与机制存在着严重的缺失和虚置的现象。第一,地方各级人民代表大会作为公众利益整合和组织化表达的重要平台,应该成为公众意见影响政府决策的一个重要渠道。但番禺垃圾焚烧事件中人大代表没有发挥其应有的作用,反而违背民意,认为垃圾焚烧发电厂是“为民办好事、办实事的民心工程” [16] 。第二,公众参与决策的表达机制流于形式。如番禺垃圾焚烧事件中业主和记者到环卫局上访,将形成合意的《反对兴建垃圾焚烧处理厂的意见书》和收集好的各大小区居民的数千签名递交给政府官员,得到的答复却是两个月内给予回复。第三,专家咨询制度不独立。在番禺垃圾焚烧事件政府所聘请的四位“专家”中,其中两位分别为垃圾焚烧炉专利持有者和国际垃圾发电产业巨头卡万塔集团的中国区副总裁。之后甚至还有媒体曝光出政府与承建运营商存在着利益交易关系。在有关“专家”及利益集团的游说下,加之权力制约机制特别是社会监督机制的缺失,政府中的决策者为了少数人的利益容易忽视甚至损害多数人利益,即出现所谓的“寻租”活动,这正是导致环境公共决策失败的重要原因之一。

 

 

 

  完善环境公共决策中公众参与的对策建议

 

(一)建构以公众参与为基础的环境公共决策的法律、政策体系

公众参与是环境保护事业的民主推动力量,参与环境公共决策是公民的基本权利。大力推动公众参与法律制度建设是人们的一种理性选择,也是在宪政和法治发展基础上加强环境保护的新路径和新机制。引导公众广泛参与、依法参与、有序参与、高效参与到环境公共决策中,要建立和健全以公众参与为基础的涉及环境立法、执法、司法、监督、救济等诸要素、诸环节的法律体系。而且我国是社会主义国家,人民是国家的主人,政府不应脱离于人民,政府应与人民一起承担治理国家公共事务的责任。公众有序参与环境公共决策还是当代民主政治发展的要求,也是公共决策民主化得以实现的一种具体形式。所以我国政府应继续坚持民主法治的政策路线,制定鼓励公众参与环境公共决策的政策体系,并完善相关公众参与设施、人员和技术条件保证政策的切实执行,增强政策的可操作性。

 

(二)构建服务型政府,革新传统的公共决策模式

服务理念是服务型政府最核心的执政理念,政府应从传统的管制理念向服务理念转变,以实现公共利益为最终目标,以社会公众的需求为衡量尺度,尊重公众意愿,努力为公众表达利益诉求提供保障,并及时的作出回应,为公民提供优质的公共服务。政府决策中的公众参与也是民主决策的本质要求和体现,民主决策又在一定程度上可以促进科学决策,提高决策的科学性。作为涉及老百姓切身利益的环境公共决策事项,需要充分听取群众意见,对于环境这一专业性很强的决策事项,还需要在一定范围内听取专家和有一定专业知识的群众代表的意见。政府、社会组织和公民应共同构成环境公共决策的主体,通过“平等协商、良性互动、各尽其职”充分发挥各主体的优势,实现环境公共决策的民主性和科学性。

 

(三)扩大政务信息公开范围,保障公众的知情权

政府信息公开是政府环境公共决策中公众参与机制的前提和基础,它是公众实现知情权的手段,也是实现公众参与政府环境公共决策的前提条件。200851日起实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》促进了政府信息的公开,有助于公众知情权的保障。政务信息公开透明不仅是为了使公众知晓,更重要的是使公众能在知晓的前提下发表意见、参与决策。因此,政府应该及时公布环境公共政策的目标、决策的程序和方法、决策所需要的资源和条件以及决策所面临的困难和约束条件。政府应该让公众看到环境项目从讨论、研究、出台到最后确定的过程,公众也希望见证与自己生活息息相关的项目决策过程。政府信息公开遵循这样的系统过程,就能减少公众的猜疑,提高环境公共政策的可接受性和执行性。

 

(四)提高政府应对公众参与的策略和技能

公众参与环境公共决策是信息时代政治社会生活不可或缺的一部分,是政府必须面对的环境和情形,决策者对公众参与行动的任何回避和无视态度都是不现实的。理性思考和把握公众有序参与、有效参与到环境公共决策的过程中来,已成为政府决策者必备的策略和技能。首先,政府应界定公众参与公共决策的范围,即确定那些政策问题需要吸纳公众参与。决策问题一般分为技术性问题、社会性问题和双重特性问题,针对环境公共决策这种技术性和社会性特征都很强的双重特性问题,政府应选择在决策过程中不断寻求两者之间平衡点的应对策略,切勿走向极端。其次,政府要识别相关利害关系人,受环境公共决策影响不同的利害关系人会有不同的意见和行为,政府应事先确定不同的利害关系群体,采取相应的方式和途径让其参与决策。再次,政府还应在整个决策程序中注重选择公众参与的时机和形式。决策过程中不同阶段吸纳公众参与的效果也大不相同,过早或过迟的吸纳公众参与都可能引起不必要的冲突和抵制。政府在环境公共决策中选择公众参与时机和形式时,必须首先明确公众参与的强度是获取与政府决策相关的信息、征求对决策的建议、赢得公众对决策的认可与支持以及公众控制中的哪一种,并根据公众参与的强度确定具体的形式和途径。

 

(五)完善环境公共决策中的公众参与机制

环境公共决策中的公众参与机制是政府与公众之间就环境公共决策问题进行的协商机制,其本质是政府内在设定的一种允许公众参与的制度化体系。塞缪尔·亨廷顿认为,“制度就是稳定的、受到尊重的和不断重现的行为模式” [17] 。结合番禺垃圾焚烧事件中公众参与机制存在的问题,应从以下几点来完善环境公共决策中的公众参与机制。

首先,加强人大的代表民意和监督功能。完善环境公共决策过程中人大监督机制的程序化,程序的缺失导致各项监督权难以启动,或启动后难以行使,当务之急是须将现有宪法规定的人大监督职权程序化。并改革完善代表制度,让人大代表真正成为人民利益的代表,成为民意的重要管道。要增强人大代表的素质、优化人大代表的人员构成,并提高人大代表与公众之间的沟通和交流,将公众的真实诉求反馈给政府,使民意在环境公共决策中得以体现。

其次,落实公众参与决策的各项表达机制。通过制度化的表达形式能够保障决策者听取相关利害群体的意见,其目的是切实、同等地保护每一个人的权利。应将听证、信访、社会公示、座谈会、民意调查、领导接待日、市长热线等形式进一步规定其步骤、程序及时限,保证公众在参与环境公共决策过程中能根据可操作的具体规范来合法、有序地表达自己的利益诉求。

再次,建立独立专家咨询制度。目前,在重大环境公共政策相关的调研、评估和决策中,听取专家的意见或请专家参与评估、决策已成定例,但专家的独立性一直备受公众质疑。因此,建立独立专家咨询制度对于政府科学决策非常必要。在环境公共决策方面,可设立专家库,确立专家标准,预先将相关学科的专家资料收入库中,并建立专家库的使用规则。做决策时从专家库中随机抽取专家并及时公布专家背景信息。选定专家进行咨询,一是看其是否客观中立,凡与决策项目有直接利害关系的或道德操守上有污点的应予以回避或弃用;二是当专家因为自己错误或不当意见而造成重大决策失误时,虽可不追究法律责任,却应负道义上的责任。

 

 

(作者单位:吉林大学行政学院)

 

 

 

参考文献

[1]关于番禺区生活垃圾焚烧发电厂项目工程建设的通告[EB/OL].(2009-02-04).http://govinfo.nlc.gov.cn/gdsfz/xxgk/gzs/201209/t20120914_2662372.shtml?classid=456.  

[2]科恩.论民主[M]. 聂崇信、朱秀贤译.北京:商务出版社,200412.

[3]胡锦涛.中国共产党第十七次全国代表大会上的报告

[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/newscenter/2007-10/24/content_6938568.htm.

[4]中华人民共和国宪法

[EB/OL].(2004-03-15). http://www.people.com.cn/GB/shehui/1060/2391834.html.

[5]中华人民共和国环境影响评价法[EB/OL].

(2002-10-29).http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2002-10/29/content_611415.htm.

[6]环境影响评价公众参与暂行办法[EB/OL].

(2006-02-22).http://www.gov.cn/jrzg/2006-02/22/content_207093_2.htm.

[7]彭克宏.社会科学大词典[M].北京:中国国际广播出版社,1989:1124.

[8]陈振明.政策科学:公共政策分析导论[M].北京:中国人民大学出版社,200398.

[9]俞可平.公民参与的几个理论问题[N].学习时报,2006-12-18.

[10]王锡锌.行政过程中公众参与的制度实践[M].北京:中国法制出版社,20082.

[11]何包钢.协商民主:理论、方法和实践[M].北京:中国社会科学出版社,200815-25.

[12]The Commission on Global Governance .Our Global Neighbourhood[M].Oxford: Oxford University Press,1995:23.

[13]陈振明.公共管理学:一种不同于传统行政学的研究路径[M].北京:中国人民大学出版社,2003165.

[14]俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社,20008.

[15]林劲松.若环评不过关、大多数市民反对该项目不会动工[N].南方都市报,2009-11-24.

[16]丁海山.建垃圾焚烧发电厂是民心工程[N].番禺日报,2009-11-05.

[17]塞缪尔·亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].李盛平等译.北京:华夏出版社,198812.

 

 

本文来源于《新媒体与社会辑刊》第六辑(63-74页),社会科学文献出版社,主办单位:上海交通大学新媒体与社会研究中心,上海发展战略研究所谢耘耕办公室。作者单位:吉林大学行政学院

 

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